关于发挥国企引领作用 提升城市建设水平调研报告

 【课题调研】

核心提示：为了总结市属国有企业在大力推进龙岩中心城市建设中，积极发挥主力军和排头兵引领作用的成效、经验、做法，努力探索龙岩中心城市建设和国企改革发展之路，龙岩市国资协会组织课题调研组，深入城发集团和所属企业以及市住建局等企业、部门开展课题调研。调研组通过召开座谈会，查阅相关资料，实地考察等形式，总结经验，发现问题，分析原因，就如何进一步推进龙岩中心城市建设，发挥国企引领作用，提升城市建设水平，提出对策建议，为市委市政府和市国资委、市相关部门、城发集团企业提供决策参考。

一、关于近几年来龙岩城市建设的成效和国企主力军作用

（一）城市基础设施不断完善，房地产业健康发展。

近年来，龙岩城市建设取得了显著成绩，一是中心城市重点建设项目快速推进。出台了《关于加快中心城市重点城建项目建设的实施意见》及相关配套文件，有力地加快了城市建设项目进度。2017年中心城市完成重点城建项目投资132亿元，三桥一路、罗龙西路提升改造、东山湿地公园、西安金融小区B地块等32个项目实现新开工；邮政、海关交通节点改造提升、东肖南路、北三环、卧龙小区一期等25个项目实现竣工（或通车）；龙岩大桥、罗龙路等一批重点项目按节点顺利推进。二是城乡基础设施不断完善。出台了《关于加快城乡民生基础设施建设的实施意见》，谋划实施交通通畅等九大工程，突出抓好治堵、治涝、治污等热点难点问题。全市2017年新改扩建城市道路114公里，新建雨水管网190公里、污水管网134公里、供水管网138公里、绿道174公里、燃气管网153公里，新增城镇公共停车泊位6500个，城镇公厕199座，建成并投入使用缆线管廊2km，在建地下管廊约5.9km。三是房地产业保持平稳健康发展。坚决贯彻落实中央和省、市房地产调控政策，及时出台《关于进一步加强龙岩中心城市房地产市场监管的通知》，2017年全市完成房地产开发投资185亿元，比增2.7%，努力保持房地产市场健康平稳发展，住房保障力度持续加大。四是建筑业持续做强做大。出台《关于扶持我市建筑施工企业发展壮大的若干意见》，从资质升级、招投标等方面鼓励企业做大做强。2017年，全市完成建筑业总产值908亿元，增长23.6%，增速全省排名第二。五是城市管理水平明显提升。2017年龙岩市及武平县成功创建第五届全国文明城市，持续推进创城工作常态长效机制建设，全面提升城市建设管理水平。

（二）国有企业功不可没，城发集团担当主力。在短短的几年里，龙岩中心城市建设面貌的显著改变，市属国有企业功不可没。2009年，按照市委、市政府关于“三资”运作的统一部署，组建工发、城发、交发“三大集团”。“三大集团”成立以来，承担了政府在城市建设方面的融资平台和交通、市政建设的主力军作用。特别是，城发集团充分发挥了中心城市建设主力军、排头兵、突击队的作用。城发集团作为我市城建领域集市政基础设施、安置房及保障房建设、房地产开发、工程施工、贸易于一体的国有资产投资经营公司，自2009年成立以来，主要承担中心城区市政基础设施及安置房、保障房建设任务，建设的主要精品工程有金融商务中心、古田学员楼、莲花山栈道桥、大锦山公园、龙岩大道、莲滨小区、市委党校迁建项目等，与厦门建发集团合作开发建发上郡、建发央郡高档住宅小区，自主开发了城发福郡、东郡和领域项目，积极探索产业链延伸，努力完成中心城市“重中之重”重点项目建设任务。

二、关于当前龙岩城市建设管理和国企经营发展方面亟待解决的突出问题

在看到龙岩城市建设和国企发展成绩的同时，我们也要清醒看到龙岩的城市建设和国企发展方面还存在不少问题和困难。

（一）在城市建设与管理方面：一是城市基础设施短板仍然突出,城建资金压力较大。个别城建项目受融资政策和征迁影响，进度还不够理想，项目前期工作有待加强。在限制和规范政府融资举债行为的新形势下，城建项目资金严重不足，将影响今后几年的城市建设速度。二是中心城市房地产市场调控形势仍然严峻，房价上涨压力较大。新农村建设工作推进不平衡，特色小镇、美丽乡村建设有待加强。三是重建设轻管理的问题仍较突出。行业监管、行政执法还存在“宽、松、软”现象。城市精细化管理水平不高，城市建筑外观管理不严，乱装防盗网、空调外机和二次装修破坏外墙等损害城市建筑立面景观的现象比较严重，背街小巷、城乡结合部等角落“脏乱差”现象仍然存在。

（二）在市属国企经营发展方面：一是多而不强，发展质量和效益亟待提升。目前市属国有企业冠以“集团”之名的就有工发、城发、交发、水发、文旅、土发、人才、汇金、铁建、鸿盾保安10家集团公司的一级企业。其中，具有房地产开发资质的市属国有企业就有16家，存在同质化竞争，导致企业发展质量和效益不佳。以城发集团为例，2017年，集团公司总资产277.62亿元，但经营性资产仅34.25亿元，仅占12.34%，全年营业收入仅4.58亿元，合并利润5341万元，营业收入、利润总额与总资产、净资产总额相比十分不匹配。二是企业负债率高，已出现严重的融资难问题，存在资金链断裂风险。在原宽松的融资环境下，市属国有企业作为市政府交通、市政基础设施和产业发展项目建设的主要融资平台，为我市的交通、市政基础设施和产业发展项目建设提供了强有力的资金保障。但也存在政府性债务快速增加，企业资产负债率太高，还本付息压力逐年增大等突出问题。2017年下半年以来，中央对地方政府债务的管理日趋规范和严格控制，财政部、银监会等部门陆续下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）、《中国银监会关于印发商业银行委托贷款管理办法的通知》（银监发[2018]2号）、《中国银监会关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（银监发[2018]4号）等相关文件，原来市政项目通过政府购买服务、融资租赁、委托贷款、项目产业基金等融资渠道均已受限，政府性债务很难再通过新增融资借新还旧解决。以城发集团为例，至2017年12月底，集团公司累计政府性债务余额高达122.85亿元，2018年市政项目贷款需还本付息约22亿元，其中近15亿元未列入政府债务系统。市政项目2018年-2020年应付本息总额为60.14亿元，其中本金48.49亿元，利息11.65亿元。企业现金流严重不足，还本付息存在很大的风险。三是国有企业市场竞争能力不强，亟待转型升级。市属“六大集团”组建以来，基本上是用政府搭建的融资平台，花银行的钱，做政府的事。在企业经营理念上，一些企业把做事放在第一位，赚钱放在第二位。企业主动从市场找项目、向市场要效益的意识不强，缺乏盈利性强的经营性项目。企业行政化、机关化的问题仍然存在。企业人事、薪酬管理、激励、奖惩制度有待进一步完善，干部员工能进能出、能上能下的制度尚未形成。各集团公司所属企业领导班子成员的工资分配情况和工资总额总体目前由市国资委管理，企业能动性低，不利于激发干部干事创业。

三、关于市属国有企业在提升龙岩城市建设和管理水平上发挥引领作用的对策

（一）拓宽融资渠道，保障资金运转。资金是企业的血液，是项目建设的保障。一要努力拓展融资渠道，多元融资保障资金需求。根据国家严格控制政府债务的新形势，适时调整融资策略，科学规划融资规模，用好用活各类融资工具，拓展多元化的融资模式，增强市场融资能力，保障项目建设资金需求。盘活开发资源资产，加快推行融资租赁等融资产品。大力推进PPP模式，广泛吸纳社会资本参与重大基础设施投资建设。对已经整改为自营性项目贷款或已签订贷款合同可继续放款的项目，要加快项目实施进度，确保贷款资金及时到位；同时要充分利用农发行已经认可的自营性项目贷款额度，抓紧策划矿山整治、植被恢复、生态保护、农村道路等符合其贷款导向的融资项目，加快自营性项目贷款进度。要继续加强与商业银行的沟通协调。对原已获批且签订了贷款合同的项目，争取通过企业增信等方式继续发放贷款。要通过企业发债、PPN、票据融资、融资租赁等方式，积极拓展融资渠道，筹措项目建设资金。二要提高融资效用，积极盘活处置闲置资产。国有企业要对现有资产、资金、资源进行整合，解决当前资源分散、管理链长、效益不明显的问题，充分发挥资源集聚效益、规模效益。强化集团及各企业资金统筹调度，充分运用资金管理平台功能，实现资金集中管理，提高效资金使用率，降低融资成本。据了解，城投公司2012年投资建设的龙工大厦尚有21861平方米未销售，占用城建项目资金26000万元。城投公司应抓紧制订方案，积极寻找市场，采取确实有效的措施尽快处置闲置资产。根据市场需求，积极拓展经营性业务，不断增强融资“造血”功能，提升经济效益。要尽快盘活龙工大厦闲置资产。三要不断提升融资能力，切实降低融资成本，有效防范化解债务风险。择优选择融资伙伴，突出低成本融资、长线融资，全力争取利息低、期限长的资金，进一步降低融资成本。要以转型的思路和改革的举措化解债务，研究制定化解、消减存量债务的方案措施，注重综合施策，切实防范化解债务风险。

（二）强化项目带动，当好城建主力。根据市政府的城建工作年度计划，重点围绕重中之重和重点项目，落实项目协调机制，加强项目督查考核管理，全力推进城建项目建设。一要重点推进市政道路重点项目建设。2018年要按计划新开工红田路四期等一批项目；计划完工犀牛路二期、三桥一路、罗龙路等一批项目。二要按照“全面开工、推进建设、按时竣工、配套建设”的思路，积极推进安置房和棚户区改造步伐。三要有序推进代建项目建设，进一步发挥国有企业代建公共项目的主力军作用。加快推进一中分校、龙岩技师学院第二校区、妇幼保健院、龙津湖公园、工人文化宫等项目建设。

（三）转变发展方式，做强地产主业。随着城市化进程的加快，在未来相当长的时期内，房地产业仍然是推动我市经济发展的重要产业。城发集团应当适应市场需求，转变发展方式，一手抓市政建设，一手抓房地产开发，并将房地产及相关产业作为企业发展的主业。一要积极打造城发地产品牌。要切实做好项目设计、营销推广、质量安全及成本管控工作，努力提升地产项目品质。要在加快城发福郡、城发东郡、城发领域项目建设进度的同时，强化项目开发策划，按照中高档小区的定位要求，在装修用材上要高品质，在园林景观绿化上要高品味，不断提升小区楼盘品质，倾力打造城发地产的知名度、美誉度，提升城发品牌形象。二要打造一支素质高、能力强、善打硬战的施工铁军。城发集团要通过并购等方式扶持城发建设工程公司取得市政施工总承包一级、房建二级及以上资质，继续推动设计院划转、参股监理公司、成立招标代理机构等工作，积极推进建筑工程产业链延伸。要加强企业管理，提高施工作业能力，坚持市场化运作，努力提升经营业绩。三要发挥国企引领作用，建设生态城市，推进绿色建筑，提升城市建设水平。要按照《绿色建筑评价标准》设计和建造房地产项目，推广使用新型墙体材料、预拌干混砂浆、节能门窗、屋顶分布式太阳能发电等新材料、新技术。要根据龙岩实际设置房地产项目的安保措施（如交房前统一安装隐形防盗网），避免业主装修时破坏建筑外观。

（四）拓展经营范围，实现多元发展。要树立民生城建和经营城市的理念，在人民日益增长的对美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾中寻商机，在国家、省里出台的投资政策、产业政策、扶持政策中找项目，在建设城市、服务城市上下功夫，整合现有资源，拓宽经营范围，延伸产业链，发展新产业、新业态，不断加快转型升级步伐，提升集团盈利能力。一要发展物业管理和公租房管理。物业管理是城市管理的重要组成部分。目前龙岩中心城区的物业管理水平较低，物业管理仍有很大的发展空间。要整合市属各集团公司的物业管理资源，以利安物业为基础组建一家隶属于城发集团的龙岩城发物业管理有限公司，发挥国企优势，力争经过三五年的努力，打造成龙岩物业管理的龙头企业。安居公司要积极争取列入省租赁性住房政策试点单位，探索租赁性住房运营管理的新模式，统一经营管理市级租赁性住房资源。二要积极承接市住建局下属的园林局、市政维护处、环卫处等相关业务。以苏区公园公司为基础组建龙岩城发园林工程公司，拓展园林施工和绿化养护业务。城发建设工程公司、利安物业公司要进一步拓展市政维护和道路保洁业务。三要加快推进城市公共停车场建设。国城置地公司要加快推进政府投资的公共停车场项目和智能停车信息平台建设，拓展居民小区停车场建设和管理业务，全面改善龙岩城区的停车条件。四要延伸建筑业产业链。拓展新型墙体材料、建筑石材、机制砂、预拌干混砂浆、混凝土搅拌站和建筑垃圾资源再利用项目。五要加快推进城市公共地下管廊建设。探索城市管廊统一建设、管理、维护的运营模式，抓紧组建地下管廊（管线）运营公司，减少“道路拉链”破坏城市景观和交通秩序。

（五）改进企业治理，提升管理水平。市属国有企业要切实改进企业治理，健全各项规章制度，提升企业管理水平。一要调整优化企业治理结构。要以资产为纽带，全面梳理集团公司和各所属企业关系，减少管理层级，实行扁平化管理，原则上不设三级公司。集团公司应重点抓投资决策、资本运营、人力资源和服务二级公司，让二级公司专心做好项目开发建设和营销管理。二要健全各项规章制度。要按照“管理就是走流程”的管理理念，全面梳理工作流程、工作制度，不断完善主营业务、重点岗位、重要环节、工程项目代建管理和建设标准化、造价控制、项目建设经验总结交流等方面的制度，积极推进人事、薪酬绩效等制度建设。同时进一步健全和完善后备干部管理机制，建立符合企业实际的容错纠错机制，鼓励员工干事创业。三要提高企业执行力。没有执行力就没有竞争力。要强化制度执行，把制度落实执行情况作为工作检查和绩效考核的重点内容，确保企业员工不错位、不缺位、不越位，提高工作效能和企业效益。四要优化人力资源。资金、技术、人才是企业的三大竞争力，而人才是其核心竞争力。市属企业要加强年轻领导班子的培养，支持干部的各类学习活动。建立切合企业经营实际的领导班子绩效管理办法，领导干部提拔应向一线倾斜，增加各类专业干部的储备，形成合理的班子结构。集团公司应适当放宽对下属子公司的自主用工权限，让子公司有自主招聘、考核、解聘的权限，以利于人才的合理使用。五要打造企业文化，塑造企业品牌。由于过去市属国有企业主要是做政府的事，对企业文化建设和塑造企业品牌不够重视。龙岩人只知“厦门建发”不知“龙岩城发”。为了加快推进市属国有企业转型升级，市属企业应当高度重视企业文化建设，努力塑造具有龙岩特色的企业品牌。建议每个集团公司适时编制企业文化建设大纲和创品牌工作计划。

四、关于大力扶持国有企业在城市建设和管理中做强做大的建议

（一）整合资源，合理规划，避免同质化竞争，增强企业发展实力。目前除城发集团外，交发、工发等国有企业都有开发房地产、安置房代建及物业管理等同类业务，形成了市属国有企业之间的恶性竞争。为做强做优做大各集团公司，进一步提高各集团公司的抗风险能力和市场竞争力，建议对市属国有企业进行资源整合。整合同类的市属国有资源、资产、资本，增强企业发展实力和市场竞争力，以打造“航母式”的集团公司。各集团公司也要整合下属的二级全资及控股子公司，原则上不设三级公司，减少管理层级，实行扁平化管理。要合理规划各集团公司的发展主业和经营范围，原则上经营同一类业务的市属国有企业不超过2家，避免经营业务过度重叠和同质化竞争。建议将土发集团并入城发集团，将市属国有的房地产企业整合成2家（城发、交发各1家），将市属的物业管理企业整合成1家（隶属城发集团）。

（二）盘活资产，用好政策，支持企业融资，多渠道筹措城建资金。一要建立市政项目资金落实制度。为从根本上解决城建项目资金问题，今后新上市政项目，尤其是重大市政项目，建议市政府先落实资金来源，再安排项目资金开工建设。能从财政资金安排的，必须明确资金安排渠道及金额；暂无法从财政资金安排的，应与周边地块收益相捆绑，指定能覆盖项目建设资金的相关地块收益专项用于项目建设，在此前提下，由企业先行融资建设。对存量的市政基础设施项目的项目建设资金及还本付息资金由财政预算安排。二要用好用活政策，多渠道筹措城建资金。根据现有政策，棚户区改造可以继续通过政府购买服务方式融资，土地收储可以通过发行专项债解决收储资金。因此，要加大统筹规划力度，善于将市政基础设施建设与棚户区改造、土地收储项目相结合，多渠道解决市政基础设施项目建设资金。三要积极盘活处置闲置的安置房和土地等资产。据了解，莲庄小区安置房还有1024套安置房、872个车位约12.73万平方米闲置，城投公司还有393套安置房约2.6万平方米闲置。原经开区网球场项目、牡丹妇产医院项目、青竹小区安置房项目等部分已经调整规划或失去原有用途作用的项目用地也可以调整为商住用地，经收储后对外出让，出让净收益用于充实城建企业项目资本金，增强城建企业的融资信用能力。建议政府积极盘活处置。四要支持市属国有企业提升融资能力。探索调整财政对城建项目的资金补助方式，将原来财政资金补助城建项目调整为财政资金补助城建企业，再由城建企业自营实施城建项目，使财政补助资金转化为企业的现金流。建立市属国企互相担保机制，增强企业融资能力。对新增的市政项目建设，探索带“方案出让”的办法，将道路、安置房、土地一级开发等各类项目统一打包成一个片区开发项目，运用项目本身产生的收益完成市政项目的建设。

（三）支持企业转型升级，拓展经营业务，增强市场竞争力。目前，几家市属集团公司的转型升级尚未取得突破性进展，适应市场竞争能力不强。如城发集团，除房地产主业外尚未形成其它盈利能力强的产业支撑。一要支持市属国有企业做大做强房地产业。房地产业是我市经济发展的重要支撑，也是市属国有企业创利增收的主要产业。市政府应当充分考虑市属国有企业因为承担政府交通、城建项目融资平台导致高负债的实际困难，采取“一企一策”的特殊办法，支持市属国有企业开发盈利能力较强的房地产项目。二要给予国有城建企业更多的经营性业务。将有效的经营性资产、股权或有创利能力的企业注入城发集团。为增加城建企业的现金流，可以探索以购买服务的方式将部分市政维护、园林绿化、物业管理等经营性业务交由城建企业实施，财政安排的市政维护、园林绿化专项资金直接拨付给城建企业，以增加其现金流，增强融资能力，日常监管仍由市政维护处、园林局实施。三要引导企业发展新业态，拓展新业务。围绕主业、面向市场调整优化企业发展方向和经营范围，拓展其参与城市建设和管理的业务范围，增强其参与市场竞争的能力。支持城发集团拓展停车管理、物业服务、管廊运营等新业态，合理制定公共停车、管廊使用的价格。要在项目、资金、配套政策等方面向国有企业适当倾斜，助推城发集团转型升级。

（四）放权企业，改进监管，强化服务，进一步增强市属国有企业活力。要努力改变目前市属国有企业的行政化、机关化现象，改变僵化的监管模式和低效的服务方式，进一步放权企业、改进监管、强化服务。一要放宽企业投资项目决策自主权。要按照现代企业治理制度，合理划分市国资委与各集团公司董事会的管理权限，赋予集团公司董事会更多的投资项目决策自主权。市政府要合理确定需要市政府决策管理的项目投资额度，在该额度之下的项目一律交由集团公司董事会决策，以提高决策效率。 二要放宽企业用人自主权。市国资委要出台市属国有企业干部管理的指导性文件，支持企业推进干部人事管理改革，给予企业更多的用人自主权，建立能进能出、能上能下、优胜劣汰的市场化选人用人机制。根据企业实际需要，试点推进职业经理人制度，在用人政策、薪酬、激励上给予支持，大力营造人才发展良好环境。要探索建立市级党政机关干部与市属国有企业领导干部双向交流机制，拓宽进口，疏通出口，用活人才。三要改进考评机制。为激励国有企业在城市建设和管理中积极发挥作用，加强管理和督促国有企业做好城建项目投资、质量、进度和安全生产等工作，建议市政府改进对国有企业在城市建设和管理工作任务完成情况的考评机制，按照市政府下达的年度城建工作计划、目标任务制定考评办法。四要改进企业薪酬分配监管模式。市国资委要出台市属国有企业干部薪酬管理的指导性文件。市国资委主要根据企业的经营业绩核定企业的工资总额和监管各集团公司领导班子成员的工资。各集团公司及其二级企业的其他管理人员及员工的工资由各集团公司自行分配和监管。要支持企业创新薪酬管理制度，推行与工作量或经营业绩相挂钩的浮动工资、加班津贴、绩效工资等柔性薪酬制度和奖惩激励机制。对企业引进的高层次人才、急需紧缺人才，允许实行特殊的个别协商薪酬制度，确保人才引得进、留得住、用得好。要合理平衡市属国有企业与市直部门同级党政干部的薪酬水平，原则上市属国有集团公司主要领导的工资收入不应低于县级国有企业。对市属企业的工作用车、接待等制度不应照搬党政机关。市国资委应根据我市国有企业的实际工作需要，制定市属国有企业工作用车和业务接待的指导性文件。五要强化服务企业意识。要出台相关政策，加快审批流程，支持国有企业转型升级和产业拓展。要按照“一企一策”的思路，支持城发集团打造专业性的住房租赁企业和物业管理龙头企业，发展道路保洁业务。合理调整保障房物业服务费和公共停车场收费标准，减少国有企业的经营性亏损，增强企业盈利能力。

课题指导：陈寿南  张小斌

课题负责：李聪贤  张隆基  卢立煌

课题成员：吴裕清  蔡利平

执    笔：李聪贤