着力提升PPP融资模式 助推地方基础设施建设

PPP模式，是项目融资的一种实现形式，是指政府与社会资本（国企或民企）之间，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。“龙岩永杭高速公路”就是我市首条高速公路采用PPP模式的项目，为我市重大基础设施建设拓展融资渠道，积极引进社会资本提供了可供借鉴的经验。PPP模式推广五年来，已逐渐走向成熟，财政部和交通部也相应印发了关于PPP模式的操作指南，很多央企或国企借助PPP实现了从建设到投资运营的转型。由于历史原因，我国民企实力较弱，盘活央企或国企资源对我国经济发展具有战略意义。但在PPP模式操作实践中，还存在一些技术性缺陷，主要表现在以下几方面：

一、承诺最低投资收益率风险大

为了确保项目持续经营，同时吸引企业参与，有些PPP项目协议中存在不规范的担保条款，如“承诺最低收益率或差额补足”“承担社会资本方投资本金损失”等；此外，还有的地方把政府购买服务与PPP混同在一起，用政府购买方式承诺回报参与企业的最低收益率。在财政部财金〔2014〕113号文件第十一条规定：原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。如果承诺保障收益，甚至用政府购买服务来承诺差额补足，那就失去了PPP的本质，与政府向银行借贷没有实质区别。

因此在PPP项目协议中应取消投资回报等相关担保条款，政府与社会资本方要未雨绸缪，事先建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体体系，要加大市场开放力度，使社会资本获得更大的发展机会，如：在PPP高速公路项目筹建阶段，邀请社会资本方参与高速公路出入口的土地资源开发，以拉动地方经济的增长和社会发展。政府补贴保障措施要尽早启动，当地政府要及时收储用于运营补贴的土地，土地出让后的净收益能够专项用于PPP项目。

二、调价机制缺失

由于PPP项目建设周期比较长，而社会资本方通常是总价包干的模式承接建设任务，由于受环保督查和各地对天然砂石资源限制开采等影响，单砂、石等原材料价格近二年时间上涨50-70%，直接导致项目实施过程中资金短缺等问题，如果工程建设价格调整机制不能完善，PPP项目的长期可持续发展将面临极大的风险。

在PPP模式下，应按照社会资本方盈利而不暴利的原则积极而稳妥的推动价格机制改革，向社会资本释放明确的市场预期，调动社会资本参与基础设施的积极性，提高PPP模式的可持续性；在PPP项目协议中增加相应的价差调整办法，确保项目的正常推进。

三、PPP项目控制管理有待提升

随着PPP的深入推进，吸引越来越多的企业积极参与，一些PPP项目竞争激烈，一些企业不断刷新低价，甚至出现投资回报率为零的报价。从少付费多办事的角度考虑，地方政府如果选择了低价的社会资本方，则可能存在远期风险。由于社会资本方某些项目管理者对PPP模式存在误解，认为自已也是投资方，因而在质量管控方面存在麻痹大意的思想，导致项目在建设中容易出现偷工减料、以次充好的问题。

项目实施机构应当根据PPP项目的特点和需要，对潜在社会资本方的财务状况、投融资能力、商业信誉、项目建设管理经验进行充分的调研。 坚持“事前算赢”原则，在项目决策前充分开展可行性分析，进一步强化地方人大在PPP项目决策机制中的作用，以防止地方政府盲目投资。社会资本方如参与施工就不应参与项目公司的管理，不能即当运动员，又当裁判员。要加强对项目管理人员的教育和培训，PPP项目提供的是关乎民生的公共资源，需要打造的是百年精品，这需要现场的工程管理人员要有工匠精神，精益管理，智慧管控。