加强市场监管力度促进百姓放心安全

安全事关人民福祉，事关经济社会发展大局，没有安全，一切无从谈起。对经济社会发展来说，安全是基础保障和头等大事；对全市广大人民群众来说，生命高于一切，安全是最基本的要求。对市场监管系统来说，安全就是第一责任，安全问题向来是底线、红线、生命线，安全责任重于泰山，须臾不可懈怠。

一、龙岩市市场监管基本情况

近年来，龙岩市市场监管系统深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，不断加大市场监管力度，全面提升工业产品、食品药品、特种设备安全保障水平，坚决守住市场安全底线，为全市人民群众把好安全关，有效的防范风险，安全状况进一步向好，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（一）在食品监管方面。提请市委、市政府出台《龙岩市关于加强食品安全工作的若干措施》，明确各部门责任清单。连续十九年治理“餐桌污染”、建设“食品放心工程”，打造食品安全五大体系，全力推进食品安全放心市建设，确保人民群众“舌尖上的安全”，经验做法被总局孙梅君副局长批示肯定，并被《中国市场监管报》头条大篇幅刊载。全市13247家餐饮服务单位、980家学校（幼儿园）食堂实施“明厨亮灶”，学校“明厨亮灶”率达89.5%。推进“一品一码”实施应用，1674家食品生产经营主体上传追溯数据，累计上传追溯数据2482万条，大型商超加工食品信息追溯覆盖率超过84.3%，在产食品生产企业追溯覆盖率100%。开展食品生产企业食品安全管理人员抽查考核543人，合格率达98.71%。完成食品生产加工小作坊普查建档559家，建档率100%。开展食品安全监督抽检6245批次、合格率98.3%。联合市人社局、市教育局实施全市餐饮服务食品安全“百千万”培训工程，对全市百名餐饮服务食品安全监管业务骨干、千名学校校长、千户餐饮企业（中型以上），万名厨师开展食品安全培训，参训学员达4084人次，全面提升我市餐饮服务从业人员安全意识和规范操作水平。圆满完成我市纪念古田会议90周年系列活动等重大活动食品安全、特种设备安全保障任务。全市食品安全状况总体良好，没有发生一般及以上级别的食品安全事故。

（二）在药械监管方面。将药品零售环节专项整治和日常监管、风险分级管理、飞行检查相结合，强化与行政许可、执法办案的联动，紧抓关键节点和薄弱环节，制订相应的检查方案，提升检查的针对性和有效性。全年共检查药品、化妆品、医疗器械相关单位4450家次，上报药品不良反应报告3587份、医疗器械不良事件报告756份、化妆品不良反应报告263份，完成药品监督抽验379批次（合格率100%）、化妆品监督抽验50批次（合格率100%）、中药饮片专项抽验135批次（合格率87%）。查处医疗器械违法案件40件，罚没237.74万元。机构改革至今，我市的药械市场安全形势总体稳定，全市未发生药害事件，全市药品安全满意率测评在全省各地市排名位列第一档。做好新修订的《药品管理法》宣传贯彻，组织参加全省系统药品安全法律知识竞赛荣获三等奖。

（三）在特种设备监管方面。开展特种设备安全隐患排查治理，共监察各类企业1405家次，检验设备15620台次（不含压力管道206.8公里，气瓶74108只），发现并督促生产和使用单位处理质量安全问题620个，实现全市特种设备安全无事故。不断完善电梯质量安全治理体系，开展电梯维保质量信用评价，推进龙岩市电梯应急救援指挥中心平台建设。结合《福建省电梯安全管理条例》施行开展安全宣传教育活动25场次，指导开展应急救援演练14次。组织特种设备作业人员取证考试25场次，发（换）证1505本。全市特种安全设备使用登记率99.37%，定期检验率99.11%，隐患整治率97.47%。

（四）在产品质量监管方面。对全市8大类83家工业产品生产许可证获证企业开展监督检查198家次，整改问题6处。开展质量安全监督检查，完成市级产品质量监督抽查165批次，检查重点产品生产企业31家，全市未发生工业产品质量安全事件。

二、存在的主要问题及原因分析

总体上看，目前我市已基本形成了横向到边、纵向到底的市场监管工作体系，优化了执法资源，加强了监管合力，职能交叉、多头监管现象有效缓解，减轻了社会负担，改善了营商环境，全市广大人民群众的身体健康和生命安全得到了有效保障。但安全问题覆盖生产、经营、消费等各个环节，极具不稳定性和不确定性，安全问题不仅靠“防”，还要靠“管”。只有不断强化监管工作，优化监管效能，凝聚监管合力，才能更有效的保障市场安全。在当前的执法实践中仍存在着不少的问题，制约了市场监管工作的开展：

（一）行政执行力下降，长期形成的高效运转机制被打破。一是上下级关系不如以往顺畅。行政管理上下级从以往的领导与被领导关系变成业务指导关系，且由于人财物均由地方分级管理和保障，上级部门对下级部门缺乏激励和制约手段，导致上级部门的决策部署在基层贯彻执行情况不如以往快速、全面。二是机构内部缺乏深度融合。虽然机构改革已经基本完成，但队伍、职能、业务还未深度融合，仍处于物理式的人员数量叠加，还没有产生化学式的有效监管效应。实践中遇到投诉举报或是开展执法检查等，分配工作任务时仍以原来的工商、质监、食药、知识产权、物价条线作区分，干部在整合前干什么目前仍然干什么，条线管理、部门管理的痕迹十分明显，从物理整合到化学融合的转变还需要较长的时间。三是职数超编难消化，干部的切身利益受到影响。改革过程中一些干部的职务安排不如意，对于个人发展前途充满顾虑，对市场监管工作如何开展持等待观望态度，工作缺乏热情，影响了工作效率。四是配套改革滞后。法律法规、规章制度、制式服装、装备标识、执法证件、办案系统、案源管理（投诉举报系统）等至今仍不统一，对此基层群众有个形象说法“穿着工商制服，开着质检的车，到市场监管局上班，干着食品药品监管的活”，增大了干部工作压力，影响了市场监管部门的社会形象和干部的职业荣誉感。

（二）基层监管力量受到严重削弱，基层反映改革后“事多了，人少了，人老了，心累了”。原本结构比较完整、专业能力比较均衡的监管队伍，在短短数年间呈现出年龄老化、专业弱化的趋势，“人少事多”“权小责大”的矛盾十分突出，基层任务过于繁重，导致出现消极应付的情况。一是编制大幅减少。从2014年至今，经过4年两轮改革，全市系统行政编制数减少了三分之一。部分地区编制减少了接近50%。二是年轻业务骨干流失严重。分级管理后，市场监管系统大批年轻干部通过调动、转任、提任等方式，流向“两办”、纪委监委、组织部等党政部门及乡镇，在拓宽干部成长空间的同时影响了市场监管队伍建设。三是干部老化。从调查情况看，市场监管系统干部年龄偏大，45-55岁占比最高，达50%左右；35岁以下年轻干部少，仅占20%，年龄老化越来越严重，年轻后备力量明显不足，人员结构呈老中青倒金字塔形，人员减少、年龄老化，工作量大幅增加，基层案件基本由所里一两个年轻人主办，压力剧增。四是基层所“小马拉大车”。市场监管所设置基本按照区域进行设置，从目前情况来看，每个监管所需管辖2—5个乡镇，除各县城区所人员配备较多外，其他监管所人员均低于5人，个别所只有2人，一个乡镇平均连一个监管人员都不到，监管存在很大的盲区，工作量过大，责任重，监管力量严重不足。另外，块管后，基层局所在完成各项业务指标的同时，还要配合地方中心工作，如各类综合整治、房屋土地征迁、文明单位创建等，使得各基层所疲于应付，分散了监管力量。

（三）保障水平弱化，基层监管部门特别是一把手“家难当”。一是机构编制缺乏法制保障。改革后各级党委加强对机构编制工作的领导，机构编制刚性约束加大，市场监管部门乃至政府领导协调难度加大，难以根据监管实际科学设置机构，个别地方对市场监管编制职数调整随意性大，导致2014年市场监管体制改革划转地方的公务员编制被大量划走。市场监管部门反映改革后力量不够，但地方却认为市场监管部门“占了七分（十分）之一的编没干七分（十分）之一的活”，双方认识分歧严重。二是经费保障水平下降。公用经费标准降低。2014年垂直管理时，省核定公用经费预算原工商1.4万元/人.年，原质监2.2万元/人.年，原食药监1.2万元/人.年，地方管理后均有不同程度下降。业务经费降幅大。2019年各级财政预算业务经费比2014年减少1378.33万元。检测经费不足。如某县2019年需抽检食用农产品430批次，按市场价1600元/批次计算，需抽检费用68.8万元，县财政仅预算20万元，缺口资金达48.8万元，比例超过70%。基层县局自筹经费缺口大。据统计2019年全市系统经费预算缺口3159.95万元，主要是地方给政策但经费需单位自筹的临时人员工资和福利性支出，如文明单位奖、通讯误餐补贴、平安综治奖、绩效奖等。而市场监管部门无其他经费来源，缺口资金主要通过非税收入（罚没收入）的回拨弥补，业务经费压力很大，基层局负责人反映“家难当”，同时导致存在以罚代管的风险，干部职工的福利无法保障，工作积极性难以调动起来。三是技术装备保障弱化。改革前，基层监管部门的技术装备均由省级负责保障，装备足、更新及时。改革后由于地方财力紧张，直接列入财政年度预算的监管执法经费极为有限，设备装备更新经费协调难度大，手续繁琐。

（四）基层市场监管执法力不从心、疲于应付。一是干部能力与要求有差距，执法效能大打折扣。现阶段市场监管执法跨度大、难度高、专业性强，原来几个部门在执法理念、侧重点、标准方面存在差异，行政执法和行政处罚的标准不同和风格冲突，对执法人员的执法能力和素质提出了更高的要求，能适应跨领域执法的复合型执法人才相对缺乏，短时间内基层执法人员很难胜任专业执法工作，制约了执法效能的提升。同时基层执法人员从事执法的领域太过宽泛，也不利于高精尖专业执法人才的培养，影响了重点领域的专业监管执法效果。改革后市场监管职能扩大，非市场监管任务（地方中心工作）增多，基层市场监管部门执法队伍无法专职化，只能一从多职一岗多责。尽管机构改革以来上级市场监管系统和市局都组织了许多业务培训，但由于人员结构不合理，法律法规多、监管面宽，基层市场监管队伍难以一下子熟悉所有的市场监管业务，监管人员专业能力不足的矛盾非常突出，不少监管人员对食品药品、医疗器械、特种设备等监管工作无从下手，对餐饮服务单位的现场核查、压力容器、起重设备等特种设备的安全监察等专业技术较强的工作更是不知所措，对于食品药品、医疗器械、特种设备监管的基本标准和基本程序也不清楚。因此对辖区内的监管工作往往只能在面上过一下，而无法有效地开展监管。二是综合执法体制改革造成监管与执法的脱节。监管与执法分离严重削弱了基层监管的力量，造成监管与执法两张皮，监管没有执法权如同老虎被拨掉了牙齿，监管的权威难以得到保障。业务部门和基层所只负责监管，不参与执法，难以实现监管与执法的无缝对接，也造成了监管资源的浪费。而综合执法队伍专司执法，执法的力量难以保障，案件查办数与改革前相比明显减少，这势必造成监管的漏洞，基层监管风险大。改革后原以工商为主的执法力量和工作精力更多地向事关人民生命财产安全和追责力度更大的食品药品、特种设备倾斜。三是智慧监管程度低，监管手段落后。机构整合后信息网络、内外网门户等仍不统一，特别是行政执法的信息化治理能力亟待加强，而基层受制于技术支撑和财力的限制，“互联网+监管”的应用低，主动干预式执法耗费大量执法资源，造成基层监管效率低下。如药品监管机构只设置到省一级，龙岩的两家药品生产企业投料时，省药监局要求龙岩局派人到场监督，但缺少科技手段的“人眼盯防”式监管效果如何，不由让人打个大大的问号。

三、创新市场监管工作思路

市场监管是现代政府的基本职能之一，市场监管体系是国家治理体系不可或缺的重要组成部分，市场监管能力是国家治理能力的重要体现，必须顺应形势发展要求不断深化市场监管体制改革，加强队伍建设，提高执法能力和水平，促进百姓放心安全。

（一）转变监管理念，形成齐抓共管

自我市推行“证照分离”改革以来，市场主体数量呈“井喷式”增长的态势。我们要逐步改变以罚代治以及单纯追求行政管控的传统监管理念，要从政府一元为主的监管走向多元主体合作共治的整体性治理，把管治思想转变为共治思想，坚持监管与服务并重，努力打造以市场监管部门为主导，企业、社会组织、行业协会、消费者等共同参与的协商、对话、合作多元主体共同治理的市场监管新格局。

我们要坚持大部制改革的方向，进一步统筹市场监管资源，推行统一的法规、规范的标准、统一的规则秩序、公平的竞争政策，实现从人员队伍的物理整合到内在职能的有机融合，推动市场从商品、要素向制度、规则的开放性方向发展，减少对市场活动的直接干预，激发市场主体活力，以切实提高监管效能。

随着互联网时代的到来，新兴行业进入了一个蓬勃发展的阶段，我们应当革新传统过于注重事前审批风险防范的监管理念，践行审慎包容监管理念。对于快递业、网络餐饮、专利代理、共享经济等新业行业，我们在严守安全质量底线的同时，要持有包容心态、宽容思维，引导其自我规范、自我优化，激发市场活力和市场创新能力，让新兴行业成为经济社会发展的重要力量。

（二）创新监管模式，规范市场秩序

为适应新时代的要求，深化市场监管体制改革，我们必须创新监管模式。面对庞大数量的市场主体，我们要转变过去依靠网格化巡查、个案查处等监管模式，以优化营商环境，激发市场活力。我们要深化“证照分离”、“照后减证”改革，深化食品、药品、医疗器械许可审批改革，深化知识产权注册便利化改革，放宽市场准入门槛，把市场监管的重心由事前审批转向事中事后监管，以进一步精简放权、优化服务。

我们要在信用监管共享信息的基础上，对市场监管的客体实行分类监管：一是加强基础性监管。对一般性问题采取“双随机一公开”的监管方式实行综合监管。基础性监管主要是指对市场交易主体、交易和行为的监管。我们要通过打击垄断、市场混同、欺诈性交易、商业贿赂、虚假宣传（虚假广告）、侵犯商业秘密、欺骗性有奖销售和巨奖销售、诋毁竞争对象商业信誉等不正当竞争行为，规范市场经济秩序，维护消费者合法权益，保障公平竞争环境。二是加强专业性监管。要严守安全底线，对食品、药品、特种设备等实行全程专业化监管。我们要建立食品从生产、流通到消费全过程监管机制，聚集重点人群、重点产品、重点区域，强化食品安全监管；要严把从实验室到医院的每一道防线，加强药品安全监管；要从生产、安装、使用、维护等各环节做好特种设备和工业产品质量安全监管，防控安全风险，以营造安全放心的市场消费环境，维护人民群众身体健康和生命安全。

（三）健全权责体系，营造良好环境

1.建立健全尽职免责机制。要坚持“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则，“法无明文授权不可为”。基于权责统一原则，追责的前提应符合两个要件，一是行政违法行为的实施，二是危害后果的发生。如若监管部门已经根据法律规定的程序尽职履责，哪怕有事故发生，也应该尽职免责。

2.落实企业的主体责任。企业依法承担主体责任，对于维护市场有序良好地运行具有决定性作用。纵观国内外严重食品药品事件，无一不是企业主体责任缺失引起的。因此，我们要善于综合运用各种手段方法，促进企业严格规范生产经营行为，督促企业落实作为第一责任人的主体责任。

3.规范第三方社会中介组织。我们在打造社会共治，将非公共利益赋权给第三方社会中介组织的同时，要对其加强规范引导，倡导行业自律，依法打击出具虚假报告等违法行为，以防止其与企业合谋，逃避政府监管。

4.引导消费者合理维权。我们在倡导消费者积极维权，积极探索公益诉讼的同时，也要引导消费者合理维权，要严厉打击那种打着维权之名行敲诈勒索之实的违法行为，同时也要防止公权过于介入私权，避免公权成为企业打击“串货”、划分市场区域销售的打手。

作者：卢春平

编辑：赖德炎

监制：陈寿南